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上海市行政规范性文件管理规定 （2019年6月5日上海市人民政府令第17号公布　自2019年8月1日起施行） 第一章　总则 （目的和依据） 为了规范本市行政规范性文件的制定、备案和清理，加强对行政规范性文件的监督管理，维护法制统一，促进依法行政，根据有关法律、法规及国家政策规定，结合本市实际，制定本规定。

（定义） 本规定所称的行政规范性文件（以下简称“规范性文件”），是指除政府规章外，由行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的公文。 行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作要点、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，以及规划类文件和专业技术标准类文件，不纳入规范性文件管理范围。

（适用范围） 本市规范性文件的起草、审核、审议决定、公布、备案、评估、清理及其监督管理，适用本规定。

（原则） 规范性文件的制定、备案和清理，应当遵循合法、合理、必要、可行的原则，并保障公众有序参与。 规范性文件应当向社会公开，未向社会公开的，不得作为实施行政管理的依据。

（工作部门） 市人民政府办公厅、区人民政府规范性文件管理部门根据国家和本市有关公文处理的相关规定，指导市、区范围内的规范性文件制定、报送备案和清理工作，负责本级人民政府规范性文件的合法性审核与清理的组织协调，以及报送本级人民政府备案的规范性文件的审查工作。 市、区人民政府工作部门的办公机构负责本部门规范性文件制定、报送备案和清理的协调工作;市、区人民政府工作部门承担合法性审核工作的机构负责本部门规范性文件制定、清理的合法性审核。 镇（乡）人民政府、街道办事处负责本机关规范性文件的制定、报送备案和清理工作。

（党的领导） 行政机关制定重大经济社会方面的规范性文件，应当按照有关规定，及时报告同级党委（党组）。

（信息化管理） 本市建立统一的规范性文件管理系统，做好与公文管理系统的有效衔接，以大数据等技术手段，实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。 本市建立统一的规范性文件数据库，确保数据内容准确、更新及时和公众查询便利，为“一网通办”工作提供规范性文件方面的数据支持。 鼓励行政机关根据各自职能将涉及特定主体、特定领域的规范性文件分类汇编，为各类市场主体开展创新创业活动提供精准化的查询便利。 第二章　规范性文件的起草

（控制文件数量） 行政机关应当通过编制规范性文件年度制定计划、开展必要性论证等方式，对需要制定的规范性文件加强统筹、综合;内容相近的行政管理事项，应当归并后制定规范性文件。行政机关制定的规范性文件数量原则上应当逐年减少。 规范性文件应当具有明确的制度、措施和程序等实质内容，不得制定没有实质内容的规范性文件。 法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。 市、区人民政府工作部门通过制定或者联合制定规范性文件可以满足履行职责需要的，应当自行制定或者联合制定规范性文件，不得提请市、区人民政府及其办公厅（室）制定或者转发规范性文件。 市人民政府制定的规范性文件，原则上不要求区人民政府、市人民政府工作部门制定实施意见和实施细则，避免层层发文。区人民政府、市人民政府工作部门可以结合实际，制定务实管用的具体措施。

（长三角协同） 本市制定规范性文件，需要长三角地区统筹协调的，按照支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的相关规定执行。

（制定主体） 下列行政机关根据履行职责需要，有权制定规范性文件： （一）市、区和镇（乡）人民政府； （二）市、区人民政府工作部门； （三）依据法律、法规、规章的授权实施行政管理的市人民政府派出机构； （四）街道办事处。 市人民政府办公厅、区人民政府规范性文件管理部门负责编制市、区规范性文件制定主体清单，经本级人民政府同意后予以公布。规范性文件制定主体清单以外的单位，不得制定规范性文件。 行政机关的内设机构以及临时性机构、议事协调机构不得以自己名义制定、发布规范性文件。

（文种、名称和文风） 规范性文件根据需要可以使用决定、通知、意见等文种，并可以使用“规定”“办法”“决定”“通告”“意见”“通知”等名称，但不得使用“法”“条例”等名称。凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两字。 规范性文件应当做到逻辑结构严密，表述简洁准确，语言文字规范。

（禁止事项） 禁止规范性文件规定下列内容： （一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责； （二）增设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项； （三）增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明等内容； （四）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、劳动权等基本权利； （五）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项； （六）违法设置排除或者限制公平竞争、干预或者影响市场主体正常生产经营活动的措施，违法设置市场准入和退出条件； （七）制约创新的事项； （八）法律、法规、规章、国家或者本市政策禁止规范性文件规定的其他事项。

（建议和启动） 有规范性文件制定权的行政机关（以下统称“制定机关”）可以根据本机关的工作部门或者下一级人民政府的建议，决定制定相关规范性文件；也可以根据公民、法人或者其他组织的建议，对制定相关规范性文件进行立项调研。 法律、法规、规章规定制定规范性文件的，制定机关应当在规定的期限内，制定规范性文件。

（组织起草） 规范性文件应当由制定机关组织起草。其中，专业性、技术性较强的规范性文件，制定机关可以吸收相关领域的专家参与起草工作，也可以委托相关领域专家、研究机构、其他社会组织起草。 两个或者两个以上的制定机关，根据履行职责的需要，可以联合起草规范性文件；联合起草时，应当由一个制定机关主办，其他制定机关配合。

（调研评估论证） 起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性、可行性和合理性进行全面论证，并对规范性文件涉及的管理领域现状，所要解决的问题，拟设定的主要政策、措施或者制度的合法性、合理性及其预期效果和可能产生的影响等内容进行调研和评估论证。需要对现行有效的相关规范性文件进行修改的，应当提出整合修改意见。 规范性文件涉及重大行政决策事项或者重大公共利益和公众权益，容易引发社会稳定问题的，起草部门应当依据相关规定，进行社会稳定风险评估。 评估论证结论应当在规范性文件起草说明中载明。

（听取意见） 除本规定第二十八条另有规定外，制定机关组织起草规范性文件的，应当听取有关组织和行政相对人或者专家的意见；起草涉及企业权利义务的规范性文件，应当充分听取相关企业和行业协会商会的意见。区人民政府及其工作部门起草规范性文件，一般应当听取市有关主管部门的意见；市人民政府工作部门起草规范性文件，可以根据需要，听取有关区人民政府的意见。 起草部门可以根据制定规范性文件的需要，专项听取人大代表、政协委员等的意见和建议。 起草部门听取意见，可以采取召开座谈会、论证会、听证会和实地走访等方式，或者采取书面征求相关单位意见的方式。

（公开征询社会公众意见） 除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的规范性文件，应当通过政府网站或者其他有利于公众知晓的方式向社会公示，公布规范性文件草案及其说明等材料，征询公众意见。征询意见的期限自公告之日起一般不少于30日；确有特殊情况的，征询意见的期限可以缩短，但最短不少于7日。

（意见的处理、反馈和协调） 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当予以研究处理，并在起草说明中载明。 制定机关应当建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见和建议不予采纳的，应当在起草过程中通过座谈会等方式，及时进行沟通并说明理由。 有关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；协调不成的，报请上级行政机关协调或者决定。对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。 第三章　合法性审核

（合法性审核机制） 制定机关应当建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的规范性文件合法性审核机制，明确承担合法性审核工作的部门或者机构（以下统称“审核机构”）。 区人民政府工作部门、镇（乡）人民政府及街道办事处制定规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，区人民政府应当确定统一的审核机构进行审核。 制定机关不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

（报请制定的材料） 报请市或者区人民政府制定规范性文件，起草部门应当提供下列材料： （一）报请制定的请示； （二）规范性文件草案； （三）规范性文件的起草说明； （四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家或者本市政策以及上级行政机关的命令、决定（以下统称“制定依据”）； （五）征求意见的有关材料以及意见采纳情况； （六）起草部门审核机构出具的合法性审核意见； （七）其他有关材料。 报请制定的材料不符合前款规定的，市或者区人民政府办公厅（室）应当将其退回起草部门或者通知起草部门补正材料。 其他制定机关制定规范性文件需要起草部门提供有关材料的，参照本条第一款规定执行。